在新一轮的城镇化大潮下，将下属的县(市)改区，从而壮大中心城市的发展空间，这是目前很多大城市通常会采取的方式。

  北京进入无县时代

  北京市政府办公厅日前发布消息称，经国务院批准，撤销密云县、延庆县，设立密云区、延庆区。按照相关要求，撤县设区后，其行政区域与之前相同。撤县设区后，关于密云区委区政府和各委办局何时正式更换新牌，目前具体时间尚未敲定。

  据了解，从上世纪90年代以来，北京陆续开始撤县设区，现在的通州、昌平、怀柔、顺义、房山等城区都是从县演变而来，密云和延庆成为北京最后两个“撤县设区”的行政单位，至此，以前常说的“北京16区县”成为历史。

  北京并不是第一个实现“无县”的大都市。中部唯一的副省级省会武汉早在上世纪90年代末就实现了“无县化”，目前武汉共辖有13个区；2013年2月，南京行政区划调整方案获批，溧水县、高淳县撤县设区，南京由原11区2县，精简为11区，南京从此结束“县域时代”。

  2014年2月，广州行政区划调整方案获批，撤销县级从化市、增城市，设立广州市从化区、增城区；撤销广州市黄埔区、萝岗区，设立新的广州市黄埔区，改区之后，广州下辖11个区，进入到“无县”时代。

  深圳和厦门这两个副省级城市设立特区时只带有一个县，所以也早就实现“无县化”。

  在珠三角，同为经济特区的珠海管辖的唯一一个县斗门县在本世纪初撤县设区；佛山在2002年时，辖内的县级南海市、顺德市、三水市和高明市撤县设区。再加上1988年由县升格为地级市的东莞和中山实行市直管镇的制度，因此珠三角最发达的六个地市已无“县域”。这也是近年来在百强县的排名中，广东几无入围的原因所在。

  此外，一些大城市尽管仍管辖有县，但也已接近“无县”状态。例如，天津今年7月区划调整后，撤销天津市宁河县、静海县，设立天津市宁河区、静海区，调整后，天津市的行政区划将由13区、3县的格局，变为15区、1县的格局，仅剩蓟县尚未改区。上海目前管辖15区1县(近日静安区和闸北区合并为新静安区)，唯一的县是崇明。

  是否改区不应一刀切

  在1997年县改市被基本“冻结”(少数几个例子都是在西部沿边省份)之后，县改区却方兴未艾，目前全国中心大都市已基本将周围的县(市)改为区。一些普通地级市也将周围的县市撤县改区，比如今年以来就有盐城、秦皇岛等地下辖的县市撤县设区。

  根据民政部数据，全国市辖区数量从2000年的787个增至2014年的897个，县级市则从400个下降到361个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市、增城市等相继变为市辖区。

  中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞表示，大城市发展到目前阶段，越来越受发展空间限制，具有对外扩张的客观要求。通过区划的调整，可以实现自身的发展。“县和区最大的区别，就在于规划权和建设权，改成区后，把规划权和建设权上收，有利于大城市在自己的辖区内进行统一规划。”

  不过，是否改区还应该因地而异。一般来说，县主要有广大的农村地区和农村人口，而区则按照城市化管理，契合城镇化发展的要求。在这方面，一些大城市像北京、上海、广州等一线城市和杭州、武汉等二线大城市，本身市中心的力量比较大，具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，发展远远大于县域自我发展的利益。

  但对于广大三四线城市来说，如果主城区太弱，对周围辐射能力不够大，这样的城市还处于一个集中化阶段，还要吸收邻近地区的要素，尤其是如果县和地级市离得很远，市带动力量不大，改成区对当地反而不利。

  “普通地级市把县改成区后，可以吸收周围的资源，促进中心城市、地级市的发展，但这可能会减弱一定时期内相关县域地区的发展。”牛凤瑞说。

  这是因为，县一般来说是一级行政机构，财权、人权相对独立，改成区后，它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要上升到地级市去，这样非但得不到来自中心城市的辐射，反而削弱了自身的发展动力。因而对一些普通地级市来说，将辖内的县市改为区，往往要遇到重重阻力。

  比如2005年，湖北地级市黄石计划将辖内最强的县级市大冶改为区，遭到大冶上下强烈反对，最后不得不作罢。2013年5月，浙江湖州市下辖的长兴“撤县设区”的动议因为引起当地各界的广泛反弹而作罢。

  浙江大学公共管理学院教授胡税根说，长兴经济发展比湖州还好，同时湖州的辐射能力也不强。类似一些中型城市的声誉、影响力、带动作用可能还没有下面的县市强，改成区后，对下面郊县的干部及地方利益损失会比较大。对这些地方来说，他们更喜欢的是县改市或省直管县，而非县改区。

  即便是像经济实力还不错的佛山，在2002年辖内的南海市、顺德市、三水市和高明市改区后，也屡陷入“小马拉大车”的质疑音中。国家行政学院教授竹立家就认为，在改区之前，顺德一直是全国领先地，但后来就不如昆山、江阴等地了。

  165个县申请“撤县设市”

  根据民政部数据，全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市则从400个下降到369个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。

  据今年初的消息，全国已有165个县“撤县设市”申报材料已报国务院排队待审批。

  撤县设市有何标准

  1986年《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。少数民族地区和边远地区的重要城镇，重要工矿科研基地，著名风景名胜区，交通枢纽，边境口岸，虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元，如确有必要，也可设置市的建制。

  1993年《关于调整设市标准的报告》对撤县设市有了更详细的标准，包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。以每平方公里人口密度400人以上的县为例，达到下列指标，可设市撤县：

  1、县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于12万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于15万。

  2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于15亿元；国内生产总值不低于10亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到2以上；地方本级预算内财政收入不低于人均100元，总收入不少于6000万元，并承担一定的上解支出任务。

  3、城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，有较好的排水系统。

  到1997年，考虑到许多地方盲目追求县改市造成的耕地占用、权力寻租等众多问题，国务院作出了“暂停审批县改市”的决定。此后，撤县设市进入了严格管控阶段。2004年，民政部提出了新的撤县设市标准建议，对地区生产总值，财政收入，二、三产业占地区生产总值的比重，城区自来水普及率，污水处理率，城区绿化率和从事非农人口占就业人口的比例等指标均有大幅度提高。

  撤县设市好处何在

  虽然县与市一字之差，但待遇相去甚远。

  1、上级政府的定位上，县一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主；

  2、体现在政府部门设置和编制确定上，县一般涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主；

  3、上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别，县一般只能用于农业相关领域，而市可以用于城市相关领域。

  4、市可以开征并使用城市维护建设税，而县不可。

  同样，在各地热衷的招商引资行动上也有影响。市的形象较好，在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，有利于吸引较多外来资金，而县在招商引资中处于边缘化地位。